招標文件是指導招標投標活動的綱領性文件。規(guī)范招標文件編制活動、提升招標文件編制質量，既是關系具體招標投標項目實施效果的關鍵所在，也是關系招標投標市場整體運行管理水平的重要課題。為此，各級政府和相關主管部門把加強招標文件標準化作為規(guī)范招標投標市場的重要抓手，紛紛發(fā)布各類標準（示范）文本，面向市場主體廣泛推廣運用，取得了較好的效果。在當前全面修訂《招標投標法》的背景下，如何適應電子招標投標快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的新形勢，結合市場實踐和發(fā)展對各類招標文件標準文本進行更新完善至關重要。
一、招標文件標準文本發(fā)展歷程
2007年，國家發(fā)展改革委等九部委以56號令發(fā)布《標準施工招標資格預審文件》和《標準施工招標文件》，為我國招標文件標準文本應用拉開序幕。以此為開端，交通運輸部、原鐵道部、水利部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部、中國民用航空局等國務院相關部門根據(jù)各自分管行業(yè)相繼發(fā)布一系列標準施工招標文件。
《招標投標法實施條例》第十五條第四款明確規(guī)定，“編制依法必須進行招標的項目的資格預審文件和招標文件，應當使用國務院發(fā)展改革部門會同有關行政監(jiān)督部門制定的標準文本”，這為招標文件標準文本制定與應用確立了法律依據(jù)。2011年，國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布《簡明標準施工招標文件》和《標準設計施工總承包招標文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號）。2017年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《標準設備采購招標文件》《標準材料采購招標文件》《標準勘察招標文件》《標準設計招標文件》《標準監(jiān)理招標文件》五個標準招標文件（發(fā)改法規(guī)〔2017〕1606號）。同期，相關行業(yè)主管部門參考通用標準文本建設情況，也相繼修訂和制定發(fā)布相關行業(yè)標準文本。
二、招標文件標準文本發(fā)展現(xiàn)狀
截至目前，國務院相關部門頒布招標文件標準文本（包括通用標準文本和行業(yè)標準文本）已達43個（詳見表1），國家層面標準文本體系化架構基本成型。
通用標準文本9個（含施工類4個，貨物類2個，服務類3個），基本覆蓋了各類采購標的，并兼顧不同合同類型和規(guī)模。各類通用標準文本主要關注合規(guī)性和普適性，著力解決各行各類招標文件編制中帶有普遍性和共同性的問題，在框架結構、基本程序、常規(guī)用語、共性做法等方面力求統(tǒng)一，并為不同行業(yè)和具體項目預留個性化完善空間。
行業(yè)標準文本34個，主要覆蓋房建市政、公路、鐵路、水利水電、水運、民航、通信等依法必須招標項目相對集中的７個主要行業(yè)領域。這些行業(yè)標準文本以通用標準文本為基礎骨架和模板進行了不同程度和方式的補充、調整和細化，以適應不同行業(yè)招標項目在專業(yè)特征、市場環(huán)境和交易實踐的差異，并反映行業(yè)主管部門的管理模式和特征。
總體來看，上述通用和行業(yè)標準文本的規(guī)范性、適用性和易用性得到各界廣泛認可，對于全國范圍內統(tǒng)一招標投標相關規(guī)則、提高招標文件質量、規(guī)范招標投標活動發(fā)揮了重要推動作用。但也應看到，標準文本建設還存在一些問題和不足，如部分標準文本發(fā)布歷時已久與法律政策不匹配，沒有做到與時俱進及時修訂完善；現(xiàn)有標準文本主要面向傳統(tǒng)線下交易模式，無法適應電子招標投標快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的需要；標準文本相關內容過于剛性，無法完全適應具體項目交易與管理實踐需要，規(guī)制與彈性需合理平衡兼顧等問題。
三、標準文本體系構建相關建議
標準文本建設和應用不僅是招標投標制度具體配套管理措施，同時也是政府對招標投標市場加以規(guī)范、引導、服務的有效技術供給，建好用好標準文本是保障我國招標投標事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一項任重道遠的使命。結合現(xiàn)狀，筆者對標準文本體系建設工作提出以下建議：
1．重視頂層設計，加強統(tǒng)籌部署
標準文本建設覆蓋多種標的類型、涉及不同行業(yè)需求和市場態(tài)勢、被眾多利益主體充分關注，是一項非常復雜的系統(tǒng)性工程。為了緊密契合制度演變、積極適應技術變革和有力支撐市場發(fā)展，亟須結合《招標投標法》修訂同步啟動標準文本建設管理的頂層設計，就功能定位、指導思想和原則、體系組成與架構、層級與關系、基本要素定義、共性方法和技術、主要任務等充分討論達成共識，統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一規(guī)劃、整體部署，形成標準文本體系建設和提升的總體推進計劃和階段性實施方案。
2．健全管理體制，推動持續(xù)改進
首先，明確管理職責與分工，對照依法必須招標項目的主要行業(yè)范圍和標的類型，落實各類標準文本建設及管理職責，責任部門按照分工對標準文本規(guī)劃研究、制定發(fā)布、使用監(jiān)督、跟蹤評價、更新維護等全流程工作加以制度規(guī)范和合理管控。
其次，建立跨部門協(xié)作機制，加強管理部門間溝通，交流標準文本建設應用和監(jiān)管實踐動態(tài)，就共性問題組織聯(lián)合研究和協(xié)同改進。
再次，加強標準文本應用輔導和監(jiān)督，加大標準文本建設和應用的宣傳和培訓力度，并將標準文本使用情況作為招標投標合規(guī)性監(jiān)管的重要內容。
此外，應充分發(fā)揮專業(yè)機構作用，依托招標投標公共服務平臺收集標準文本實際應用范圍、普及程度和易用性水平等信息，利用招標投標協(xié)會緊密聯(lián)系市場交易主體、匯聚專業(yè)人才的優(yōu)勢，建立健全標準文本應用評價反饋機制，通過各方努力共同推動標準文本體系持續(xù)改進、迭代進步。
3．擁抱信息科技，適應電子化發(fā)展
招標投標交易向電子化、網(wǎng)絡化、數(shù)據(jù)化、智能化轉變，已經(jīng)成為大勢所趨。最新《招標投標法》修訂意見中，依法必須招標項目采用電子化招標投標方式成為必選項，也預示著招標投標全面電子化的進程勢必大大加快。在此背景下，標準文本體系建設應緊密圍繞招標投標電子化發(fā)展方向，一方面以全流程電子化招標投標為規(guī)范對象，全面梳理分析組織程序、行為規(guī)則、成果要求、評審方法、監(jiān)管內容等方面與傳統(tǒng)招標模式的差別，據(jù)此對各類標準文本的結構和內容進行全面適應改進，支持電子化招標投標交易機制的創(chuàng)新和優(yōu)化；另一方面應關注電子化招標投標應用需求，在標準文本架構和體例設計時，對項目特征信息盡量采用相對規(guī)范和結構化的記錄與表達方式，以適應信息化系統(tǒng)對具體項目信息快速準確地識別抓取、分類存儲、對比驗證、統(tǒng)計分析、評價決策等功能應用，方便招標采購交易大數(shù)據(jù)有效匯聚和挖掘利用，從而支持和推動電子化招標投標向數(shù)據(jù)化和智能化縱深發(fā)展，真正釋放信息化技術在招標投標領域的巨大潛能。
4．堅持放管結合，關注應用實效
招標文件涵蓋商務、技術、經(jīng)濟、管理、法律等內容，信息本來就繁雜豐富，考慮到各行各類招標項目的標的內容和交易環(huán)境呈現(xiàn)顯著差異，具體項目參與主體的需求和認知也是形形色色，應合理把握標準文本內容細度和使用要求，既要發(fā)揮規(guī)范指引的功能作用，又要適應具體行業(yè)、地方、單位、項目的具體應用需求。標準文本建設重心要定位于守住合法性底線和解決共性問題，不能事無巨細、大包大攬，而是為滿足具體行業(yè)、項目的應用需求留有彈性和靈活度，賦予使用者合理自主權。
標準文本體系呈現(xiàn)分層分級特征，其建設管理和推廣應用都要實現(xiàn)有效的層級聯(lián)動，通用、行業(yè)標準文本乃至再向下應用延伸的地方/單位示范文本、項目具體招標文件等之間要做好內容規(guī)劃和使用要求方面的梳理和銜接，由上至下要實現(xiàn)逐級規(guī)范指引和同步更新，由下向上則體現(xiàn)有序承接和細化完善。
此外，針對適用情形比較寬泛、實踐做法不一、發(fā)展變化較快的標的和行業(yè)，招標投標活動中普適性規(guī)則占比較小，現(xiàn)階段難以作出統(tǒng)一的、相對穩(wěn)定的規(guī)范性要求時，可以考慮以編制指南或技術導則等其他形式代替標準文本，對招標文件編制工作加以規(guī)范引導和技術指引。這類指南或導則一方面全面重點提示招標文件編制必須遵守的法律制度規(guī)定（類似于工程技術標準中的強制性條款），另一方面針對招標文件組成架構以及各部分內容的編制工作及成果，給出具體實用的專業(yè)提示，包括并不限于編寫原則、要素及條款組成、重點難點、備選方法和工具、內容示范示例、合理化建議、質量控制手段等。這種方式在統(tǒng)一規(guī)范性方面不如標準文本，但對使用者更具有親和性，對具體項目更具有靈活適用性，結合市場實踐和發(fā)展需求進行更新完善的效率更高。
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