PPP是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率的一場體制機(jī)制變革。近年來PPP模式在我國飛速發(fā)展的同時也不可避免地暴露出了許多問題，必須對PPP模式存在的問題進(jìn)行及時梳理并提出相應(yīng)的解決建議。本文從實(shí)務(wù)角度針對PPP項目招標(biāo)采購階段存在的問題進(jìn)行研究，分析其形成的原因及后果，提出相應(yīng)的對策建議，以期有助于PPP項目的推行。
一、PPP項目招標(biāo)采購的含義
PPP項目招標(biāo)采購是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本的過程。與傳統(tǒng)建設(shè)項目中標(biāo)方只需完成工程建設(shè)不同，PPP項目中標(biāo)社會資本不僅需要完成工程建設(shè)，也需要在長達(dá)幾十年的運(yùn)營期內(nèi)對項目持續(xù)的運(yùn)營和維護(hù)，接受政府的定期考核及按效付費(fèi)，在運(yùn)營期末將項目移交給政府。因此，PPP項目的采購方式、采購程序和監(jiān)管方式遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》的規(guī)定，但一定程度上又區(qū)別于傳統(tǒng)招標(biāo)投標(biāo)和政府采購。
二、PPP項目招標(biāo)采購過程中存在的問題
（一）招標(biāo)采購適用法規(guī)尚未厘清
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第二條明確規(guī)定，“PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項目實(shí)施過程中選擇合作社會資本適用《政府采購法》”；《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》進(jìn)一步明確，“PPP實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，按照政府采購有關(guān)法律制度規(guī)定程序選擇社會資本”。但《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》第三條規(guī)定，“采取政府和社會資本合作模式的工程建設(shè)項目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會資本方必須進(jìn)行招標(biāo)”，即PPP項目的采購應(yīng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。財政部將PPP項目納入《政府采購法》的邏輯在于，PPP項目雖然包含工程施工，但是政府方是依據(jù)運(yùn)營期的運(yùn)營情況和績效考核結(jié)果給社會資本付費(fèi)，并非對工程施工進(jìn)行付費(fèi)。政府方不是在購買建設(shè)工程，而是在購買社會資本方提供的公共服務(wù)。而國家發(fā)改委將PPP項目納入《招標(biāo)投標(biāo)法》的邏輯在于，PPP項目核心是工程建設(shè)，是對完整工程項目及其附屬服務(wù)的采購，在滿足項目性質(zhì)及規(guī)模條件情況下，應(yīng)采用招標(biāo)選擇社會資本。國家部委層面出臺的PPP法規(guī)相互沖突的現(xiàn)象由來已久，若不能通過頂層設(shè)計厘清法規(guī)條款之間的邏輯關(guān)系及適用范圍，在實(shí)務(wù)層面將難以操作。
（二）參與方對PPP的錯誤認(rèn)知
由于PPP理念在中國興起時間較晚，且受傳統(tǒng)觀念的影響，項目參與各方對PPP項目的認(rèn)知仍停留在傳統(tǒng)工程項目的運(yùn)作上，實(shí)務(wù)中以工程施工為重心或僅僅把PPP作為融資手段。政府方在規(guī)劃招標(biāo)投標(biāo)方案時，關(guān)注點(diǎn)集中在建安下浮率、建設(shè)工期、融資成本、付費(fèi)總金額和付款節(jié)點(diǎn)等傳統(tǒng)指標(biāo)上，而對運(yùn)營績效考核、風(fēng)險控制和回報機(jī)制等PPP核心要素關(guān)注甚少，評分指標(biāo)設(shè)置也普遍重建設(shè)、輕運(yùn)營，未能將風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的理念融入招標(biāo)采購活動中。而參與PPP項目的社會資本大多數(shù)是由施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，普遍缺少前期工程投融資策劃及后期項目運(yùn)營的人才隊伍，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，也不具備運(yùn)營能力，項目投標(biāo)過程中往往關(guān)注PPP項目的施工利潤，對如何通過運(yùn)營產(chǎn)生收益以及能產(chǎn)生多少運(yùn)營收益卻較少關(guān)注。
（三）項目評標(biāo)專家人選不當(dāng)
招標(biāo)采購工作成功與否關(guān)系著工程建設(shè)項目的成敗，而評標(biāo)專家的專業(yè)性、權(quán)威性、公正性決定著招標(biāo)投標(biāo)的公開、公平和公正，決定著評標(biāo)的結(jié)果和質(zhì)量，因此專家人選選擇和專家?guī)旖ㄔO(shè)的重要性不言而喻。但在評標(biāo)活動中，也常常發(fā)現(xiàn)以下一些問題。
1．專家?guī)鞂I(yè)設(shè)置未細(xì)化
根據(jù)PPP的特征，采購法規(guī)要求的財務(wù)專家應(yīng)為工程經(jīng)濟(jì)或投融資領(lǐng)域?qū)＜�，法律專家�?yīng)為行政法或民法領(lǐng)域?qū)＜�。但在�?shí)務(wù)中從專家?guī)炖锍槿〉降呢攧?wù)專家常為會計或財務(wù)管理領(lǐng)域?qū)＜遥榈降姆蓪＜也⑽瓷娅C行政法或民法等相關(guān)領(lǐng)域。評標(biāo)中專家“專業(yè)不對口”“外行評審內(nèi)行”的尷尬局面時有發(fā)生。
2．自由裁量權(quán)偏大
PPP項目招標(biāo)文件通常設(shè)置涉及不同專業(yè)領(lǐng)域且主觀性較強(qiáng)的條款，而專家在評標(biāo)中對非專業(yè)領(lǐng)域的主觀性條款打分自由裁量權(quán)偏大也容易被引導(dǎo)，如工程專家評價融資或法律條款時并非出于專業(yè)的考量而是基于主觀印象，這并非評標(biāo)的初衷，也讓評標(biāo)效果大打折扣。
3．行業(yè)專家人數(shù)不足
由于主管部門限定了評審費(fèi)用的上限且許多項目評標(biāo)風(fēng)險較高，因此部分行業(yè)的專家評標(biāo)意愿不足，入庫人數(shù)不足，導(dǎo)致端口抽取過程中遲遲抽取不到專家或發(fā)現(xiàn)來評標(biāo)的專家都是老面孔，這給采購活動的保密性和公正性留下不小的隱患。
（四）專業(yè)人才綜合能力有待提升
與施工招標(biāo)文件或貨物采購文件套用標(biāo)準(zhǔn)模板不同，PPP項目招標(biāo)代理既需要熟悉“兩評一方案”的編制背景，也應(yīng)根據(jù)PPP項目的特征、政府方和融資方的需求編制定制化的采購文件和項目合同，因此在實(shí)務(wù)中PPP咨詢顧問和招標(biāo)代理常為同一個人，由其作為項目負(fù)責(zé)人編制兩評一方案、采購文件和項目合同，再參與后期合同談判。因此對于專業(yè)人才/項目負(fù)責(zé)人的綜合素質(zhì)要求很高，需熟悉實(shí)施過程中項目投融資、法律法規(guī)、工程建設(shè)等不同學(xué)科的知識，并需將其與招標(biāo)采購融會貫通。但現(xiàn)在很多項目負(fù)責(zé)人是由傳統(tǒng)招標(biāo)代理人員轉(zhuǎn)型而來，知識結(jié)構(gòu)老化，知識儲備不足，邏輯思維、溝通能力和心理素質(zhì)難以應(yīng)對較為復(fù)雜且難度較大的PPP項目，所編制的采購文件和項目合同的合規(guī)性不足，條款邊界不清，前后文邏輯沖突，給項目實(shí)施帶來很大的隱患。
三、對策及建議
（一）國家層面應(yīng)厘清PPP項目采購適用法律
上位法缺失、下位法沖突是PPP模式推進(jìn)過程中的重大障礙。國家層面應(yīng)盡快出臺《政府與社會資本合作法》，厘清PPP項目采購適用法律，避免招標(biāo)采購實(shí)操混亂�，F(xiàn)階段而言，筆者建議用政府采購方式進(jìn)行PPP項目采購，原因在于PPP項目金額巨大、周期長，通常包含策劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、移交等多個環(huán)節(jié)，參與方眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，需進(jìn)行多輪協(xié)商談判。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，開標(biāo)后禁止招標(biāo)投標(biāo)雙方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的談判，不能給雙方充分的協(xié)商和談判空間。而《政府采購法》可以多種采購方式允許政府和社會資本方就項目合作進(jìn)行充分的協(xié)商和談判，能最大限度地保護(hù)政府和社會資本方的合法權(quán)益。其次，2019年12月最高法印發(fā)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第二條規(guī)定，政府與社會資本合作協(xié)議發(fā)生糾紛，按行政訴訟處理。因此，相對而言，政府采購方式更適合PPP項目的采購工作。
（二）部委層面應(yīng)推進(jìn)專業(yè)人才隊伍建設(shè)
將PPP人才隊伍建設(shè)納入國家或地方人才發(fā)展規(guī)劃，對PPP人才隊伍建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃。實(shí)施高端緊缺PPP人才培養(yǎng)計劃，瞄準(zhǔn)高端人才總量不足的先天缺陷，多舉措提升專業(yè)人員數(shù)量，針對PPP人才結(jié)構(gòu)中的薄弱環(huán)節(jié)，多渠道鍛煉人才隊伍。行業(yè)主管部門可建立PPP專業(yè)人才資格認(rèn)證制度，培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，推進(jìn)PPP行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立，使其與國際接軌；各大高�？梢哉{(diào)整優(yōu)化學(xué)科、課程及專業(yè)結(jié)構(gòu)，開展PPP學(xué)歷和學(xué)位教育；代理機(jī)構(gòu)可以選拔業(yè)務(wù)功底好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮臉I(yè)務(wù)骨干進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，以項目實(shí)操培養(yǎng)經(jīng)驗，以專家授課提升知識儲備，以部門協(xié)作提高專業(yè)技能，以廉潔教育增強(qiáng)職業(yè)道德，通過完善的內(nèi)部培養(yǎng)和外部人才引進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)完備的PPP人才梯隊。
（三）地方政府層面應(yīng)加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)和專家管理
應(yīng)加強(qiáng)各省市統(tǒng)一專家?guī)斓慕ㄔO(shè)工作，對評標(biāo)專家專業(yè)分類實(shí)行全國統(tǒng)一編碼。省級專家?guī)煸诒ＷC分類體系和專業(yè)代碼統(tǒng)一的前提下，可使用《公共資源交易評標(biāo)專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕316號）中設(shè)定的相關(guān)專業(yè)，同時考慮實(shí)際情況，對專家?guī)斓膶I(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化，優(yōu)化分類體系層級，補(bǔ)充與PPP項目實(shí)施專項分類。在此基礎(chǔ)上，積極與周邊省份綜合性評標(biāo)專家?guī)炻?lián)網(wǎng)，整合專家資源，推動實(shí)現(xiàn)專家資源及專家信用信息互聯(lián)共享。
加大專家入庫的審核和管理工作。除考察從業(yè)年限和技術(shù)職稱等硬性條件外，加強(qiáng)工作業(yè)績和個人信用的審核�？商剿饕酝瑯I(yè)盲審的方式強(qiáng)化專家入庫資格審核。建立專家?guī)靹討B(tài)調(diào)整機(jī)制，對不能適應(yīng)項目評審或存在職業(yè)道德問題的專家及時清退。建立PPP評標(biāo)專家履職責(zé)任的激勵和獎罰機(jī)制，提高專家評審福利待遇，吸引專業(yè)人才入庫。定期對入庫專家進(jìn)行專項培訓(xùn)，提升專家業(yè)務(wù)水平。
（四）企業(yè)層面應(yīng)加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級，拓展業(yè)務(wù)價值鏈
近年來，招標(biāo)采購的三項資質(zhì)在簡政放權(quán)的理念指導(dǎo)下逐一取消，服務(wù)收費(fèi)實(shí)行市場化機(jī)制，長期以來靠資質(zhì)為門檻、政府指導(dǎo)價為保護(hù)的行業(yè)壁壘已被打破，加上公共資源交易平臺不斷整合，電子招標(biāo)投標(biāo)在各地迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的以程序型為主的招標(biāo)采購代理機(jī)構(gòu)必將面臨轉(zhuǎn)型的局面，PPP無疑是一次轉(zhuǎn)型升級的契機(jī)。其次，PPP的特點(diǎn)決定了將以跨學(xué)科、多專業(yè)合作方式完成PPP項目招標(biāo)采購工作。因此，應(yīng)以PPP為契機(jī)鼓勵代理機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，通過對標(biāo)國內(nèi)外頂尖機(jī)構(gòu)，以兼并重組和戰(zhàn)略合作為抓手，從單一的代理業(yè)務(wù)拓展至深度融合設(shè)計、咨詢、監(jiān)理、造價、項目管理、招標(biāo)投標(biāo)、法律咨詢和財務(wù)咨詢等價值鏈上業(yè)務(wù)，從傳統(tǒng)的招標(biāo)采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)展成為一個資質(zhì)完備、學(xué)科齊全、人員完整、專業(yè)突出的綜合性機(jī)構(gòu)，提升公司品牌價值，提高抵抗風(fēng)險能力。
四、結(jié)語
PPP是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域供給效率的一場體制機(jī)制變革。但新生事物在其發(fā)展壯大過程中，必然會出現(xiàn)各種各樣的問題，這是事物發(fā)展的一般規(guī)律，需要我們用發(fā)展的眼光看待問題。在PPP招標(biāo)采購階段凸顯的矛盾，我們可在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項目實(shí)踐需要有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)切實(shí)有效的制度改革和流程優(yōu)化，推行適合我國國情的PPP項目采購，為推動PPP項目良性發(fā)展提供堅實(shí)的保障。
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